Die Institutionen der EU

Wenn man weiß, welche Rolle die einzelne Institutionen in der europäischen Politik spielen, kann man aktuelle Entwicklungen und Ereignisse auf europäischer Ebene häufig besser einordnen. Im institutionellen Gefüge der EU sind fünf Einrichtungen besonders wichtig; das sind die so genannten Organe. Politische Entscheidungen werden zwischen Europäischem Parlament (EP) , Rat der EU und Europäischer Kommission ausgehandelt. Das EP ist die Vertretung der europäischen Bürgerinnen und Bürger, im Rat bringen die nationalen Regierungen ihre Interessen ein. Die Interessen der Europäischen Union werden von der Kommission vertreten. Zusammen werden diese drei Organe auch als "institutionelles Dreieck" bezeichnet. Die beiden anderen Organe sind der Europäische Rechnungshof (EuRH) und der Europäische Gerichtshof (EuGH). Dem EuRH obliegt die Kontrolle der Finanzen, der EuGH verantwortet die Rechtsprechung der EU.

Rat der Europäischen Union

Der Rat der Europäischen Union - auch Ministerrat genannt und nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Rat und dem Europarat - ist das zentrale Beschlussfassungsorgan der EU, in dem die Vertreter der 25 Mitgliedstaaten entscheiden. Er beschließt auf Vorschlag der Kommission und unter Beteiligung des EP die Gesetze der Gemeinschaft. Jedes EU-Land übernimmt im Wechsel die Ratspräsidentschaft für sechs Monate. An jeder Ratstagung nimmt ein Minister pro Mitgliedstaat teil. Welche Minister an der Tagung teilnehmen, hängt vom Thema ab. Geht es beispielsweise um Außenpolitik oder Landwirtschaft, treffen sich die Außenminister bzw. Landwirtschaftsminister der Mitgliedstaaten. Außerdem ist bei den Treffen das jeweilige Kommissionsmitglied anwesend. In der Regel trifft ein Rat zweimal pro Präsidentschaft zusammen.

+ Die Arbeit des Rates wird vom Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen geplant und koordiniert. Die vorbereitenden Arbeiten für den Rat werden vom Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) geleistet, dem die Botschafter der Mitgliedstaaten bei der EU, unterstützt von Beamten der nationalen Ministerien, angehören, und der über rund 250 Ausschüsse und Arbeitsgruppen zur Bewältigung seiner Arbeit verfügt. Für die Verwaltungsarbeit ist das in Brüssel ansässige Generalsekretariat mit seinen über 2000 Mitarbeitern zuständig. Der Generalsekretär hat jedoch als Hoher Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) auch eine politische Funktion. Mit dem Europäischen Parlament teilt sich der Rat die Legislativbefugnisse und die Verantwortlichkeit für den Haushalt. Er schließt auch internationale Abkommen ab, die von der Kommission ausgehandelt wurden. Ratsentscheidungen mussten in den Anfangsjahren grundsätzlich einstimmig getroffen werden. Heute erfordern zwar wichtige Fragen wie Vertragsänderungen, die Initiierung einer neuen gemeinsamen Politik oder der Beitritt neuer Mitgliedstaaten immer noch einen einstimmigen Beschluss des Rates. Seit Mitte der 1980er Jahre, und vor allem seit den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Nizza, hat sich die qualifizierte Mehrheit als Entscheidungsverfahren aber zunehmend durchgesetzt. Anwendung findet dieses Verfahren beispielsweise in der Umwelt- und Innenpolitik sowie bei der Ernennung von Vertretern einzelner EU-Institutionen. Das Stimmgewicht jedes EU-Landes richtet sich dabei nach der Bevölkerungsgröße.

Seit dem 1. November 2004 gilt folgende Stimmzahlverteilung:

Deutschland, Frankreich, Italien und Vereinigtes Königreich: 29
Spanien und Polen: 27
Niederlande: 13
Belgien, Tschechien, Griechenland, Ungarn und Portugal: 12
Österreich und Schweden: 10
Dänemark, Irland, Litauen, Slowakei und Finnland: 7
Zypern, Estland, Lettland, Luxemburg und Slowenien: 4
Malta: 3
Gesamt: 321

Mindestens 232 Stimmen (72,3 Prozent) sind notwendig, um eine qualifizierte Mehrheit zu erreichen. Zusätzlich muss eine Mehrheit der Mitgliedstaaten (in einigen Fällen zwei Drittel) der Entscheidung zustimmen und jeder Mitgliedstaat kann die Bestätigung verlangen, dass die abgegebenen Ja-Stimmen mindestens 62 Prozent der Gesamtbevölkerung der EU entsprechen.

Europäische Kommission

Aufgabe der Europäischen Kommission ist es, die Interessen der EU insgesamt zu wahren. Vorläufer der Kommission war die 1951 mit der EGKS geschaffene Hohe Behörde. Durch die Römischen Verträge traten die Kommissionen der EWG und der EURATOM hinzu; 1967 wurden die drei Organe dann zusammengefasst. Seit dem 1. November 2004 umfasst die Kommission 25 Mitglieder - aus jedem Mitgliedstaat eines. Vor der Ost-Erweiterung setzte sich die EU-Kommission aus 20 Mitgliedern (19 Kommissare + Präsident) zusammen. Die großen Staaten Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien und Spanien stellten je zwei Kommissare. Der Kommissionspräsident wird von den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten ausgewählt und muss vom Europäischen Parlament bestätigt werden. Die weiteren Mitglieder der Kommission werden von den jeweiligen Mitgliedstaaten in Absprache mit dem künftigen Präsidenten ernannt und bedürfen ebenfalls der Bestätigung durch das Parlament. Ernannt wird die Kommission auf fünf Jahre; sie kann jedoch vor Ablauf dieser Zeit vom EP ihres Amtes enthoben werden. Jedem Mitglied der Kommission ist ein Zuständigkeitsbereich zugewiesen.

Die Kommission ist weitestgehend verantwortlich für die gemeinsamen Politiken der EU wie Forschung, Entwicklungshilfe, Regionalpolitik usw. und verwaltet auch den Haushalt für diese Politiken. Sie handelt in völliger politischer Unabhängigkeit und darf deshalb keine Anweisungen von den Regierungen der Mitgliedstaaten entgegennehmen. Als "Hüterin der Verträge" hat sie sicherzustellen, dass die Rechtsvorschriften, die vom Rat und Parlament verabschiedet werden, umgesetzt werden. Ist dies nicht der Fall, kann die Kommission die vertragsverletzende Partei vor dem Gerichtshof verklagen. Die Kommission ist auch das einzige Organ, das neue Rechtsvorschriften der EU vorschlagen kann und sie kann jederzeit tätig werden, um eine Einigung innerhalb des Rates und zwischen Rat und Parlament herbeizuführen. Sie wird deshalb auch häufig als "Motor der Integration" bezeichnet. Als "Exekutive der Gemeinschaft" führt die Kommission die Ratsentscheidungen, beispielsweise in Zusammenhang mit der gemeinsamen Agrarpolitik aus.

Unterstützt wird die Kommission von Beamten die in 26 Generaldirektionen und neun Diensten hauptsächlich in Brüssel und Luxemburg arbeiten. Anders als die Sekretariate herkömmlicher internationaler Organisationen, verfügt die Kommission über eigene finanzielle Mittel, kann also relativ unabhängig handeln.

Der Europäische Rechnungshof

Das jüngste der fünf Gemeinschaftsorgane ist der Europäische Rechnungshof (EuRH). Zwar wurde der Aufbau eines EuRH bereits 1975 von den Mitgliedstaaten beschlossen. Dieser nahm dann seine Arbeit auch im Jahr 1977 auf. Den offiziellen Status eines Organs der Europäischen Union erhielt der Rechnungshof allerdings erst mit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht.

Aufgabe des EuRH ist die Überprüfung aller Haushaltsaktivitäten der Gemeinschaft auf ihre Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit. Ergeben sich bei den Kontrollen Unregelmäßigkeiten, so ist es Sache des Rechnungshofes, die Öffentlichkeit darüber zu informieren. Dazu gibt der Rechnungshof einen Jahresbericht heraus, in dem sämtliche Einnahmen und Ausgaben der EU geprüft werden. Gleichzeitig dient dieser Jahresbericht den Abgeordneten des EP dazu, die Haushaltspolitik der Kommission zu überwachen. Der Haushalt der EU ist rechtmäßig, wenn alle Einnahmen und Ausgaben auf Rechtsakten der Gemeinschaft beruhen; er ist ordnungsgemäß, wenn die Ausgaben der Gemeinschaft von Zahlungsermächtigungen der dazu befugten Organe gedeckt sind; als wirtschaftlich gilt der EU-Haushalt, wenn die finanziellen Mittel der Gemeinschaft nicht unnötig verschwendet werden.

Der EuRH setzt sich aus 25 Mitgliedern zusammen. Um Mitglied des Rechnungshofes zu werden, müssen die Kandidaten eine fachliche Qualifikation vorweisen können, die am besten über vorangegangene Arbeit in nationalen Rechnungsprüfungsorganen nachgewiesen werden kann. So war die deutsche Vertreterin Hedda von Wedel von 1993 bis 2001 Präsidentin des Bundesrechnungshofes. Die Mitglieder des EuRH werden vom Rat für einen Zeitraum von sechs Jahre ernannt. Dazu wird vom Rat eine Liste von Kandidaten erstellt. Jeder Mitgliedsstaat kann dabei eine Person für diese Liste nominieren. Nach einer Anhörung im EP muss diese Liste vom Rat mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden; danach gelten die Mitglieder des Rechnungshofes dann als ernannt. Die Mitglieder des Rechnungshofes wählen aus ihrer Mitte einen Präsidenten, der für drei Jahre amtiert.

Da der EuRH keine allgemeinverbindlichen Entscheidungen treffen kann, wie zum Beispiel die Kommission oder der Rat, erscheint er auf den ersten Blick als nicht besonders einflussreich. Die Stärke des EuRH beruht aber auf seiner Kontrollfunktion. Jeder einzelne Empfänger von EU-Geldern sowie alle Institutionen der EU sind verpflichtet, den Rechungshof bei seiner Arbeit zu unterstützen. Dabei kann er dann mitunter den unwirtschaftlichen Umgang mit Mitteln der EU oder gar Fälle von Korruption aufdecken und diese öffentlich machen.

Europäischer Gerichtshof

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist verantwortlich für die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts. Unter seine Zuständigkeit fallen Rechtsstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten, Streitfälle zwischen den Mitgliedstaaten und der Union, zwischen Einrichtungen der Europäischen Union und den Organen sowie zwischen der Union und Einzelpersonen. Außerdem können sich nationale Richter im Rahmen eines Verfahrens an den EuGH wenden, wenn Auslegungsprobleme im Zusammenhang mit dem Gemeinschaftsrecht auftreten. Neben dem EuGH existiert noch ein so genanntes Gericht erster Instanz; es wurde 1989 eingerichtet, um den Gerichtshof in seiner Arbeit zu entlasten. Der EuGH kann auf zwei Wegen eingeschaltet werden: einmal über das so genannte Vorabentscheidungsverfahren, bei dem nationale Gerichte um eine Interpretation von Aspekten des Gemeinschaftsrechts nachsuchen, die sie zur Entscheidung in von ihnen behandelten Fällen benötigen; zum anderen über direkte Klagen.

Welchen Einfluss der EuGH besitzt, erschließt sich erst bei einem Blick auf seine Tätigkeit in einzelnen Bereichen. Er hat den verfassungsrechtlichen Rahmen der EU ganz wesentlich in Richtung Supranationalität beeinflusst und unter anderem das Prinzip der unmittelbaren — das heißt für jeden EU-Bürger ohne Zwischenschaltung der Mitgliedstaaten —, direkten Wirkung des EU-Rechts sowie den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht durchgesetzt. Darüber hinaus hat der EuGH aber auch materielle Politik zum Teil entscheidend geprägt und zum Beispiel in einem bedeutenden Urteil das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Standards der Mitgliedstaaten durchgesetzt, das die aufwendige und zeitintensive Harmonisierung von Normen und Standards ersetzte, und damit eine wesentliche Voraussetzung für das den gemeinsamen Binnenmarkt geschaffen. Eine ganz wesentliche Voraussetzung für den Einfluss des EuGH war, dass es ihm gelang, die nationalen Gerichte in die EG-Rechtsprechung einzubeziehen. Selbst im Vergleich mit einflussreichen Verfassungsgerichten auf nationaler Ebene, wie beispielsweise dem Supreme Court in den USA oder dem deutschen Bundesverfassungsgericht, verfügt der EuGH über deutlich mehr Gewicht und hat dem europäischen Integrationsprozess wichtige Impulse gegeben.

Zum Weiterlesen:

Dimitrakopoulos, Dionyssis G. (Hg.): The Changing European Commission. Manchester 2004.

Wallace, Helen: "The Council: An Institutional Chameleon?" Governance 15 (2003): 325-344.

Wolf-Niedermaier, Anita: Der Europäische Gerichtshof zwischen Recht und Politik: DerEinfluss des EuGH auf die föderale Machtbalance zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten. Baden-Baden 1997.